“政府治理动力亟待提升”

本篇文章2678字，读完约7分钟

的理解是，在这样认真改革的党中央领导下，应该在各部门各地发挥更大的活力和动力。 但是，个别部门和地方反应不强，“依法改革”的积极性不高，而且出现了“不当官”、“懈怠政治”的现象。 从2005年开始，《政府事业报告》特辑的一部分就谈到“政府自身的建设”。 在许多情况下，李克强总理严厉批评了“门进得好，脸干净了，事情难了”、“只要不出什么事，最好不要工作”、“不要勉强，只是忍耐”等懒惰的政治怠慢现象。 为什么会出现这种情况呢？

为什么政府治理的动力很低

个别地区的良好结构在一定程度上的硬化限制了创新的冲动。 对一点地方政府治理来说，稳定和秩序是其优先目标，探索创新往往是应对危机和挑战。 在改革开放的过程中，各地之所以经常出现不同的文案和形式的创新，首先是当地党委政府具有强烈的快速发展理念和担当精神。 并且，经过30多年的快速发展变化，个别地方的利益格局基本形成，一点点的利益关系固化，制约和束缚了这些地方干部的思想行动，思想懈怠，行动疲软。

国家管理复印件的调整引起了地方领导干部的不适应。 经济的快速发展仍然是国家管理的中心任务，但社会管理、环境管理、文化管理等上层建筑的调整也越来越重要。 对于许多长期以来对经济建设有习性的领导干部来说，要马上适应这些新的管理需要并不容易。 这些新的管理任务需要更精细的计划、精细的管理以及长时间的投资，不能简单地应用提高gdp的传统方法，而且这些管理任务与快速发展经济的任务之间存在着紧张乃至矛盾的关系。

顶级设计方案运行中的“时滞效应”。 旨在加强顶层设计，整体规划，克服决策碎片化和行为短期性，发挥我国的制度特征。 但是，顶层设计方案在具体执行过程中还存在一定的“时滞效应”，设计方案不能及时执行。 “条块”的结构是引起这种现象的首要原因。 一方面，顶层设计方案作为“条”需要由各职能部门执行，与这些部门的系统要求对接，另一方面，顶层设计方案多在行政级别(区块)贯彻执行，由于各级之间“责任同构”的限制， 虽然语言越来越规范，但特色越来越弱，即使是最低水平制定的执行方案也与顶级设计方案相差不大，限制了具体方案在各个地方层面的可操作性。

一些领导干部对严格管理的理解有偏差，产生了害怕和逃避责任的倾向。 全面依法治国，全面从严治党，是提高国家治理制度化水平的战术措施。 严格控制是这些战术措施在各地方、各部门具体执行中的必然要求。 但是，由于对这些战术措施认识不够，导致了具体执行措施的简化、武断化，扭曲了制度设计的初衷，走向了另一个极端。 例如，严格管理，就是凡事要求根据，没有根据就不工作，就等于不执行，就是凡事都要走流程，求告所有指示，等待领导批准。 严格管理等于增加监督、混淆决策和监督的界限、降低决策效率等。 最重要的是，在严格的管理过程中，一些领导干部由于没有明确自主行为的空之间的界限，特别是法律和政策的界限，谨慎行事，产生了“少于多而少”的心理。

创新激励机制不完善，效力不足。 毕竟，探索创新是人来执行的，没有富有创新精神的各级领导干部，就不可能有遍布各地的创新探索。 中国的干部队伍聚集了众多的社会精英，其中大部分是有理想、有野心、有追求的人，这是中国制度能够持续高效运行的重要原因。 创新不能只依赖创新者的主观动力、个人情感，必须建立可持续的激励机制。 现有的薪酬机制、晋升机制没有考虑鼓励创新，平均主义、“出头的桩先烂”的心理仍然存在于一些地区的政治生态中。

舆论塑造了被地方领导干部诱发的消极情绪。 地方领导干部为落实上级要求，采取了各种办法克服困难，处理问题，但由于掌握的资源有限，监督制约乏力，加之部分人员能力和素质不足，容易出现行为失范。 舆论对地方领导干部的批评和消极描绘，增加了地方领导干部工作的难度，诱发了“既然得不到理解和认可，就不需要努力和担当”的心理。 笔者参加过许多中国地方政府创新奖评选，接触过的许多领导干部都说，他们重视这个奖是来自社会的评价。

如何激发政府创新的动力

创新动力不足、消极行为增加引起各方重视，其处理也需要多方合作。

必须冷静地认识、辨别和承认地方上发生的重要变化。 今天的地方和改革开放初期的地方大不相同，彼此的差异更为多样，有些方面还存在差距。 承认这些变化，自觉地在决策中多次具有多样化的意识，做出对比性的应对，有助于提高决策执行的效果。 在多治理问题上，地方不仅是上级要求的执行者，更是上级的合作者，问题的警示者。 发挥地方的主动性和创造性，控制问题的扩大、风险的传递，也为决策的制定和改进提供依据。

积极建立鼓励差异化探索的体制。 长期以来，我国的决策执行在一定程度上存在着“一接收就死，一释放就乱”的恶性循环，造成了管理资源的巨大浪费。 鼓励差别化探索，必须以承认地方多样化为前提，深化中央与地方以及各阶层政府间的权利划分，在总体框架下明确具体目标时尊重地方自主性，明确政策效果衡量标准时避免单一化。 全面深化改革的客户确定以来，习主席多次结合顶层设计和基层创新，“中央通过的改革方案定稿，要在不同地方鼓励和允许差异化探索”、“鼓励基层创新，大胆探索。” 需要进一步提高决策制定和执行的科学化水平，在决策过程中关注地方诉求和具体情况，多吸收地方经验方法。 在执行过程中赋予地方适度的变通性空，合理组合资源，允许试错、容忍失败。

在合理划分治理责任的基础上，积极推进各类治理资源的合理配置。 习主席提出，要比较基层事业的优势和难点，推进职能下放、人员下沉，建立符合基层改革实际需要的权责体系。 近年来，通过多方面的努力，基础管理所需的资金、人力、岗位、技术支持等各类管理资源普遍增加，基础管理的能力也在提高。 但是，这些调整的变化并不足以应对许多复杂多样和琐碎的管理问题。 因为多个管理问题需要更高级别的政府机构进行协调，需要跨越行政边界合作处理。 因此，在合理划分管理责任、探索管理资源跨境配置的同时，必须防止部分部门以资源下沉为借口下放责任，加剧基层政府权责不对等困难。

营造鼓励政府创新探索的舆论。 充满活力的社会热情地呼吁创新，社会创新反过来促进政府创新。 这是三十多年改革开放带来的巨大变化。 鼓励各级政府探索创新，不要单纯鼓励一些优秀领导干部，树立一些榜样，而是要努力营造鼓励探索、宽容失败的社会氛围，特别是对领导干部的评价，不要过分采用“一票否决”的做法 在舆论引导中，上级部门不能特别频繁地采用批判性的说明责任，要努力营造国家、社会、上下级之间相互信任的良好局面。

(作者是中央编译局的研究员)

(责任:邓浩)